Kỳ 3: Thể chế phải theo kịp tốc độ phát triển

Chi phí lớn nhất đôi khi là thời gian

Trong hoạt động kinh doanh, thời gian luôn có giá trị. Một cơ hội thị trường chỉ tồn tại trong một khoảng thời gian nhất định; một công nghệ mới có thể nhanh chóng trở nên lỗi thời; một dự án chậm triển khai có thể khiến chi phí vốn tăng lên và hiệu quả đầu tư thay đổi.

Đối với DNNN, vấn đề này càng đáng chú ý bởi nhiều doanh nghiệp đang được giao thực hiện những dự án quy mô lớn, thời gian chuẩn bị dài và liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý khác nhau.

Một quyết định đầu tư có thể phải đi qua nhiều tầng xem xét. Một phương án điều chỉnh dự án có thể đồng thời liên quan đến đất đai, đầu tư, xây dựng, môi trường, tài chính, đấu thầu hoặc quản lý vốn nhà nước. Mỗi quy định, nếu đứng riêng, đều có mục tiêu quản lý chính đáng. Nhưng khi các quy định giao cắt, quá trình ra quyết định có thể kéo dài vượt quá khả năng chờ đợi của thị trường.

Chi phí của sự chậm trễ vì thế không chỉ là vài tháng hay vài năm. Đó có thể là chi phí cơ hội của một dự án không triển khai đúng thời điểm; là thiết bị và công nghệ trở nên lạc hậu; là chi phí tài chính tăng lên; hoặc là cơ hội hình thành một chuỗi sản xuất trong nước chuyển sang một thị trường khác.

Tthể chế không chỉ tạo ra giới hạn pháp lý cho doanh nghiệp; thể chế còn quyết định tốc độ doanh nghiệp có thể hành động

Một dự án năng lượng phải tính đến nhu cầu phụ tải của những năm tới. Một dự án công nghệ phải theo kịp chu kỳ đổi mới chỉ tính bằng tháng hoặc năm. Một dự án hạ tầng phải tính đến sự thay đổi của không gian kinh tế và nhu cầu vận tải trong tương lai.

Nếu cơ chế ra quyết định chậm hơn tốc độ thay đổi của thị trường, lợi thế về quy mô của DNNN có thể bị triệt tiêu bởi chính độ trễ trong quá trình thực hiện.

TS Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), cho rằng một chủ trương đầu tư nếu mất nhiều năm để xin ý kiến, sau đó tiếp tục điều chỉnh, thì cơ hội thị trường có thể đã trôi qua. Theo ông, vấn đề quan trọng là đổi mới cách thức thực hiện quyền chủ sở hữu, xây dựng cơ chế quyết định minh bạch, nhanh gọn và gắn quyền với trách nhiệm.

Đây là điểm cần nhìn nhận thẳng: thể chế không chỉ tạo ra giới hạn pháp lý cho doanh nghiệp; thể chế còn quyết định tốc độ doanh nghiệp có thể hành động.

Trong nền kinh tế mà cạnh tranh ngày càng diễn ra trên tốc độ, khả năng ra quyết định trở thành một bộ phận của năng lực cạnh tranh. Nếu một doanh nghiệp tư nhân có thể quyết định đầu tư trong vài tháng nhưng một DNNN cần nhiều năm để hoàn tất các thủ tục liên quan, khoảng cách cạnh tranh sẽ xuất hiện ngay cả khi hai bên có năng lực tài chính và công nghệ tương đương.

Vì vậy, cải cách thể chế đối với DNNN không nên chỉ được đo bằng số thủ tục được cắt giảm. Một thước đo quan trọng hơn là thời gian từ khi xác định được cơ hội đầu tư đến khi doanh nghiệp có thể đưa ra quyết định hợp pháp và chịu trách nhiệm về quyết định đó.

Trao quyền nhưng phải xác định rõ ai chịu trách nhiệm

Điểm nghẽn tiếp theo nằm ở mối quan hệ giữa Nhà nước với doanh nghiệp. DNNN có một đặc điểm khác với doanh nghiệp tư nhân: vốn thuộc sở hữu Nhà nước nhưng hoạt động sản xuất, kinh doanh phải được thực hiện theo nguyên tắc thị trường. Nếu ranh giới giữa quyền của chủ sở hữu và quyền điều hành doanh nghiệp không rõ, doanh nghiệp dễ rơi vào tình trạng vừa phải chịu trách nhiệm về kết quả, vừa thiếu quyền quyết định đầy đủ để tạo ra kết quả đó.

Ông Nguyễn Tuấn Linh, Cục Phát triển Doanh nghiệp Nhà nước, Bộ Tài chính, cho rằng một trong những hướng cải cách quan trọng là tăng cường phân cấp, trao quyền tự chủ cho doanh nghiệp, tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng chủ sở hữu, đồng thời cải cách thủ tục hành chính và phát huy nguồn lực của các tập đoàn, tổng công ty vào các dự án trọng điểm.

Một trong những hướng cải cách quan trọng là cải cách thủ tục hành chính và phát huy nguồn lực của các tập đoàn, tổng công ty vào các dự án trọng điểm.

Đây không đơn thuần là thay đổi về thủ tục. Đó là thay đổi về cách phân bổ quyền lực và trách nhiệm trong quản trị DNNN.

Trong mô hình cũ, khi Nhà nước tham gia sâu vào nhiều quyết định của doanh nghiệp, cơ chế xin ý kiến có thể được xem như một lớp kiểm soát bổ sung. Nhưng khi doanh nghiệp phải phản ứng nhanh trước thị trường, việc quá nhiều quyết định đều phải quay trở lại cơ quan chủ sở hữu có thể làm mờ trách nhiệm của cả hai phía.

Doanh nghiệp không thể chủ động nếu mọi quyết định quan trọng đều phải chờ phê duyệt. Nhưng cơ quan chủ sở hữu cũng khó đánh giá trách nhiệm nếu quyền quyết định thực tế không được giao rõ cho doanh nghiệp.

Vì vậy, yêu cầu hiện nay không phải đơn giản là “trao thêm quyền”, mà là xác lập một chuỗi quyền hạn và trách nhiệm rõ ràng từ chủ sở hữu đến hội đồng quản trị, ban điều hành và người đại diện vốn.

Quyền quyết định đầu tư phải đi cùng trách nhiệm về hiệu quả đầu tư. Quyền lựa chọn phương án kinh doanh phải đi cùng trách nhiệm về kết quả. Quyền chủ động sử dụng nguồn lực phải đi cùng nghĩa vụ công khai, minh bạch và giải trình.

Theo bà Nguyễn Thu Thủy, Phó Cục trưởng Cục Phát triển doanh nghiệp nhà nước, Bộ Tài chính, quá trình hoàn thiện pháp luật đang từng bước tách bạch chức năng quản lý nhà nước với hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Khi quyền tự chủ được mở rộng, doanh nghiệp có điều kiện chủ động hơn trong xây dựng chiến lược, kế hoạch đầu tư và tổ chức sản xuất, nhưng đồng thời phải nâng cao trách nhiệm giải trình, minh bạch thông tin và chịu sự giám sát theo những chuẩn mực ngày càng cao.

Mục tiêu của phân cấp vì thế không phải để giảm vai trò của Nhà nước, mà để Nhà nước thực hiện đúng vai trò của mình và doanh nghiệp thực hiện đúng vai trò của mình.

Nhà nước đặt mục tiêu, xây dựng luật chơi, giám sát việc sử dụng vốn và kiểm soát những rủi ro có thể ảnh hưởng đến lợi ích công. Doanh nghiệp chịu trách nhiệm tổ chức sản xuất, kinh doanh, lựa chọn phương án đầu tư và cạnh tranh trên thị trường trong phạm vi quyền được giao.

Khi hai chức năng được phân định rõ, việc giám sát cũng có thể chuyển từ can thiệp vào từng quyết định sang giám sát kết quả, rủi ro và mức độ tuân thủ.

Đó là cách để vừa bảo toàn vốn nhà nước, vừa không làm mất đi tính chủ động của doanh nghiệp.

Từ “sợ sai” sang quản trị rủi ro

Một trong những hệ quả dễ thấy của cơ chế trách nhiệm chưa rõ là tâm lý thận trọng quá mức trong những quyết định có rủi ro. Trong khi đó, những lĩnh vực mà nền kinh tế kỳ vọng DNNN mở đường lại thường là những lĩnh vực có mức độ bất định cao.

Đầu tư vào công nghệ mới có thể thất bại. Thăm dò dầu khí có thể không phát hiện được trữ lượng như dự kiến. Một dự án năng lượng mới có thể chịu biến động lớn về giá đầu vào và đầu ra. Một khoản đầu tư ra nước ngoài có thể gặp những thay đổi khó dự đoán của thị trường và chính sách sở tại.

Nếu mọi thất bại trong kinh doanh đều được nhìn nhận như một dấu hiệu của sai phạm, lựa chọn an toàn nhất đối với người quản lý sẽ là không quyết định. Nhưng không quyết định cũng có chi phí.

Một doanh nghiệp không đầu tư vào công nghệ mới có thể mất thị trường. Không đầu tư vào nguồn năng lượng mới có thể bỏ lỡ một chu kỳ phát triển. Không thử nghiệm một mô hình kinh doanh mới có thể khiến doanh nghiệp tụt lại phía sau.

Không đầu tư vào nguồn năng lượng mới có thể bỏ lỡ một chu kỳ phát triển

Vấn đề vì thế không phải loại bỏ rủi ro, mà là phân biệt rủi ro kinh doanh hợp pháp với hành vi cố ý làm sai hoặc quản trị yếu kém.

TS Nguyễn Tú Anh, Giám đốc Nghiên cứu Chính sách, Trường Đại học VinUni, cho rằng DNNN muốn trở thành lực lượng dẫn dắt phải được vận hành theo cơ chế thị trường, có mục tiêu rõ ràng, quyền hạn đầy đủ và trách nhiệm tương xứng.

Từ góc độ quản trị rủi ro, điều này có nghĩa người ra quyết định cần được đánh giá dựa trên chất lượng của quá trình ra quyết định: có đầy đủ thông tin hay không; có tuân thủ quy trình hay không; đã đánh giá các kịch bản rủi ro đến đâu; và có hành động vì lợi ích của doanh nghiệp, Nhà nước hay không.

Không thể lấy kết quả cuối cùng làm tiêu chí duy nhất. Một quyết định đầu tư được đưa ra trên cơ sở đầy đủ thông tin, đúng thẩm quyền, đúng quy trình và có phương án kiểm soát rủi ro nhưng cuối cùng không đạt kết quả như kỳ vọng không thể được đánh đồng với một quyết định thiếu căn cứ hoặc cố ý làm sai. Ngược lại, “chấp nhận rủi ro” cũng không thể trở thành chiếc ô che cho quản trị yếu kém.

Điều cần thay đổi vì thế không phải là giảm kiểm soát, mà là đổi cách kiểm soát: từ tư duy tiền kiểm mọi quyết định sang xác lập rõ thẩm quyền, tiêu chuẩn ra quyết định, giới hạn rủi ro và cơ chế hậu kiểm.

Một cơ chế tốt phải tạo ra được cả hai điều: người quản lý không sợ đưa ra quyết định chính đáng, nhưng cũng không thể dựa vào lý do “rủi ro kinh doanh” để né tránh trách nhiệm.

Khi quyền hạn, tiêu chuẩn đánh giá và trách nhiệm được xác định rõ, doanh nghiệp sẽ có thêm không gian để hành động. Cơ quan chủ sở hữu cũng có cơ sở để giám sát bằng những tiêu chí cụ thể hơn.

Đó là nền tảng để chuyển từ quản lý doanh nghiệp bằng việc kiểm soát từng bước đi sang quản trị bằng mục tiêu, quyền hạn, kết quả và trách nhiệm.

Tháo điểm nghẽn để nguồn lực có thể chuyển hóa thành tăng trưởng

Nhìn từ góc độ này, tháo gỡ thể chế cho DNNN không phải là nới lỏng quản lý, càng không phải tạo ra một “vùng an toàn” cho DNNN. Mục tiêu là thiết kế một cơ chế trong đó quyền đủ để hành động, trách nhiệm đủ để kiểm soát và rủi ro đủ rõ để quản trị.

Một DNNN được giao nguồn lực lớn nhưng không có quyền quyết định tương xứng sẽ khó biến nguồn lực thành năng lực sản xuất. Một doanh nghiệp được trao quyền nhưng trách nhiệm không rõ lại có thể tạo ra những rủi ro mới đối với vốn nhà nước.

Vì vậy, cải cách thể chế phải đồng thời giải quyết cả hai phía: trao quyền đi đôi với trách nhiệm; phân cấp đi đôi với giám sát; khuyến khích đổi mới đi đôi với kiểm soát rủi ro.

Khi những nguyên tắc đó được xác lập, lợi thế về quy mô, vốn, công nghệ và vị trí chiến lược của DNNN mới có cơ hội được chuyển hóa nhanh hơn thành kết quả thực tế.

Nhưng tháo được điểm nghẽn thể chế mới chỉ giải quyết câu hỏi “DNNN có thể hành động như thế nào?”. Câu hỏi tiếp theo quan trọng không kém là: DNNN sẽ dùng không gian hành động ấy để tạo ra những năng lực phát triển mới nào cho nền kinh tế?

Xem tiếp kỳ 4: Từ giữ nền tảng đến mở không gian phát triển mới

	Kỳ 1: Điểm tựa của những mục tiêu tăng trưởng
	Kỳ 2: Khi hiệu quả doanh nghiệp gắn với lợi ích quốc gia

Thanh Ngọc