Vì sao cần sớm có Luật Năng lượng tái tạo?

TS Thái Doãn Hoàng Cầu: Luật NLTT cần đảm bảo cân bằng hài hoà các mục tiêu an ninh, hiệu quả và bền vững

08:13 | 25/12/2023

7,045 lượt xem

Theo dõi Petrovietnam trên

(PetroTimes) - TS Thái Doãn Hoàng Cầu chia sẻ: Cần sớm có luật NLTT để phát triển năng lượng, điện lực bền vững về môi trường nhưng cần đảm bảo cân bằng hài hoà với các mục tiêu hiệu quả kinh tế và tin cậy hệ thống điện.

TS Thái Doãn Hoàng Cầu.

Loạt bài trong Chuyên đề “Vì sao cần sớm có luật Năng lượng tái tạo?” của PetroTimes đã ghi nhận nhiều ý kiến, kiến nghị của các đại biểu Quốc hội, nhà đầu tư, đại diện hiệp hội năng lượng sạch, chuyên gia điện lực, năng lượng tái tạo (NLTT) rằng cần sớm có Luật Năng lượng tái tạo để đẩy mạnh việc khai thác tiềm năng rất lớn của Việt Nam về điện mặt trời, điện gió, thuỷ điện, sinh khối và các nguồn NLTT khác đang ở dạng nghiên cứu, có quy mô tiềm năng như địa nhiệt, thủy triều, sóng biển, hydrogen.

Theo đó, Luật Năng lượng tái tạo được kỳ vọng sẽ tạo điều kiện thuận lợi, ổn định và đồng bộ về cơ sở pháp lý cho các cơ chế, chính sách phát triển năng lượng tái tạo, khuyến khích các doanh nghiệp tham gia phát triển NLTT, triển khai và làm chủ công nghệ mới, phát triển công nghiệp NLTT đáp ứng nhu cầu trong nước và có thể xuất khẩu.

Hiện tại, các chính sách về NLTT được đánh giá là chưa hoàn thiện, còn nhiều bất cập, gây lo lắng, bất an thậm chí gây thiệt hại tài chính cho các nhà đầu tư, gây lãng phí xã hội khi chậm đưa vào sử dụng các nguồn NLTT đã hoàn thành xây dựng, vượt qua thử nghiệm, đủ điều kiện phát điện. Ngoài ra, cơ chế khung giá điện NLTT, bao tiêu sản lượng đang là những vướng mắc chính, kìm hãm sự phát triển NLTT và cần được tháo gỡ.

Đặc điểm của năng lượng tái tạo

Năng lượng tái tạo được định nghĩa là năng lượng từ những nguồn liên tục mà theo chuẩn mực của con người là vô hạn như năng lượng mặt trời, gió, nước (mưa, tuyết tan, dòng chảy), thủy triều, sinh khối, sóng và địa nhiệt. Theo quy hoạch điện VIII, tổng tiềm năng kỹ thuật điện mặt trời (mặt đất, mặt nước và mái nhà) của Việt Nam là 963 GW (tỷ Watt - công suất); điện gió (trên bờ và ngoài khơi) là 821 GW; thuỷ điện có tổng tiềm năng khoảng 40 GW, điện sinh khối có tiềm năng khoảng 7 GW.

Trong dài hạn, NLTT giúp một quốc gia tự chủ năng lượng, giảm lệ thuộc vào nguồn điện sử dụng nhiên liệu hóa thạch (than, khí, dầu) đang dần cạn kiệt. Điện tái tạo là những nguồn năng lượng không (hay rất ít) phát thải khí carbon, khí gây hiệu ứng nhà kính, giúp đạt mục tiêu bền vững về môi trường thông qua việc giảm ô nhiễm, chống biến đổi khí hậu so với điện sử dụng nhiên liệu hoá thạch.

Nguồn tài nguyên tiềm năng NLTT rất lớn nêu trên về lý thuyết hoàn toàn đủ cho nhu cầu phát triển của Việt Nam trong tương lai. Hiện tại, điện mặt trời, điện gió có chi phí quy dẫn – chi phí trung bình của việc xây dựng và vận hành một nhà máy điện cụ thể trong cả vòng đời kinh tế của nó – thấp nhất trong các loại công nghệ NLTT và có xu hướng tiếp tục giảm mạnh trong tương lai. Cho nên, đây là hai dạng điện tái tạo đã, đang và sẽ tiếp tục được khai thác mạnh trong tương lai.

Nhược điểm chính của điện mặt trời, điện gió là không ổn định, khó chủ động điều khiển và khó dự báo chính xác. Chẳng hạn, điện mặt trời chỉ có thể sản xuất vào ban ngày khi có mặt trời. Công suất phát của điện mặt trời phụ thuộc vào độ bức xạ chiếu sáng của mặt trời và những yếu tố khí tượng như đám mây bay ngang che mặt trời, hay bụi bẩn phủ tấm bảng quang điện.

Công suất phát của điện gió chủ yếu phụ thuộc vào tốc độ gió, bề mặt của cánh gió và cấu hình của trục turbine. Vì năng lượng gió không ổn định nên công suất ra của điện gió biến động và có nhiều khi sụt giảm đột ngột do mất gió, hay khi xảy ra phong hạn (wind drought - đợt tốc độ gió thấp kéo dài).

Chúng ta cần lưu ý rằng nhu cầu của khách hàng dùng điện thay đổi theo thời gian và trong một thời điểm được cung cấp không phải bởi một công nghệ phát điện duy nhất mà bởi nhiều loại công nghệ khác nhau gồm điện tái tạo và các nhà máy điện đốt khí, than, hay dầu theo quy luật vật lý riêng của hệ thống điện: phải cân bằng cung - cầu mọi lúc, mọi nơi.

Đối với hệ thống điện có công suất lắp đặt điện mặt trời, điện gió cao, vào những lúc nắng to, gió lớn hệ thống điện có thể thừa điện mặt trời, điện gió dẫn đến có thể phải cắt giảm để đảm bảo vận hành ổn định, an ninh hệ thống điện. Khi điện gió và điện mặt trời sụt giảm đột ngột do mất gió, do yếu tố khí tượng như đã nêu trên có thể gây nên thiếu điện trong ngắn hạn, tạo ra những bất ổn cho hệ thống điện. Vì thế nên điện mặt trời, điện gió cần các nguồn điện linh hoạt, có thể điều khiển được như thuỷ điện, thuỷ điện tích năng, hệ thống pin lưu trữ, điện khí chu trình hở (OCGT), và có thể cả điện than để bù đắp, bình ổn hệ thống điện. Điều này làm cho tổng chi phí phát điện mặt trời, điện gió tăng cao nếu tính đúng, tính đủ các chi phí phát sinh đảm bảo an ninh hệ thống điện.

Điểm tích cực là, công nghệ lưu trữ năng lượng, điện năng với nhiều dạng công nghệ khác nhau cũng đang phát triển để khắc phục những nhược điểm bất ổn và không điều khiển được của điện tái tạo. Hiện tại, chi phí đầu tư vào các hệ thống lưu trữ năng lượng còn cao nhưng có xu hướng sẽ giảm rất nhanh trong tương lai không xa.

TS Thái Doãn Hoàng Cầu chia sẻ: Cần sớm luật hóa các chính sách phát triển NLTT nhưng cần đảm bảo cân bằng hài hoà với các mục tiêu hiệu quả, tin cậy

Cần sớm luật hóa các chính sách phát triển NLTT nhưng cần đảm bảo cân bằng hài hoà với các mục tiêu hiệu quả, tin cậy

Như vậy, rõ ràng với các ưu điểm và các nhược điểm có thể khắc phục được trong tương lai nêu trên, NLTT cần có những chính sách hỗ trợ và cần được luật hoá để phát triển. Luật Điện lực ra đời năm 2004 đã sớm quy định mục tiêu phát triển NLTT, năng lượng mới tại Chương 1, Điều 4.4 là “Đẩy mạnh việc khai thác và sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo để phát điện”. Đến năm 2012, Văn bản hợp nhất Luật Điện lực số 07/VBHN-VPQH bổ sung thêm vào Điều 4.4 “có chính sách ưu đãi đối với dự án đầu tư phát triển nhà máy phát điện sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo.”

Quyết định 2068/QĐ-TTg ngày 25/11/2015 của Thủ tướng chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Nghị quyết 55-NQ/TW ngày 11/2/2020 của Bộ Chính trị về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, khẳng định sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường là quốc sách quan trọng và trách nhiệm của toàn xã hội.

Tháng 11 năm 2021, tại Hội nghị thượng đỉnh Khí hậu COP26 tại Scotland, Việt Nam đã cam kết sẽ xây dựng và triển khai các biện pháp giảm phát thải khí nhà kính, đồng thời phối hợp với các nước để đạt mức phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050. Các hội nghị tiếp theo COP27, COP28, Việt Nam tiếp tục tái khẳng định cam kết đó.

Trong nghiên cứu "Đánh giá thực hiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam", các tác giả TS. Phan Diệu Hương và ThS. Nguyễn Thị Yến kết luận: phát triển NLTT tại Việt Nam về cơ bản đã thực hiện đúng theo định hướng chính sách, văn bản pháp luật và đã đạt được những thành tựu nhất định. Tuy nhiên, các tác giả cũng chỉ ra còn tồn tại những rào cản cần tháo gỡ để thúc đẩy phát triển NLTT tại Việt Nam phù hợp và hiệu quả. Theo đó, một trong các kiến nghị cho rằng cần “nhanh chóng nghiên cứu, xây dựng Luật Năng lượng tái tạo, các căn cứ, chính sách khuyến khích phát triển năng lượng tái tạo thống nhất, đồng bộ và kịp thời (đặc biệt trong tổ chức triển khai thực hiện kế hoạch trong Quy hoạch Điện VIII đã được phê duyệt, chính sách giá).”

Thật vậy, phát triển NLTT cần thống nhất, đồng bộ với phát triển điện lực. Chương 1, Điều 4.1 của Luật Điện lực quy định yêu cầu hài hoà với các mục tiêu chất lượng ổn định, an toàn, kinh tế, an ninh năng lượng: “Phát triển điện lực bền vững trên cơ sở khai thác tối ưu mọi nguồn lực, đáp ứng nhu cầu điện năng phục vụ đời sống nhân dân và phát triển kinh tế - xã hội với chất lượng ổn định, an toàn và kinh tế, dịch vụ văn minh, góp phần bảo đảm quốc phòng, an ninh và an ninh năng lượng quốc gia.”

Có thể nói, phát triển điện lực với mục tiêu bền vững về môi trường là một thách thức. Phát triển bền vững yêu cầu phải có cơ chế khuyến khích đầu tư vào NLTT hay những công nghệ phát thải thấp như điện khí hay điện than có khả năng thu giữ carbon. Tuy nhiên, NLTT phát điện không ổn định và làm tăng chi phí vận hành an ninh hệ thống điện trong ngắn hạn và tạo ra những thách thức về vấn đề đủ nguồn trong dài hạn. Công nghệ phát thải thấp thường có chi phí cao. Để giải quyết thách thức này, trong việc thiết kế cơ chế hay chính sách năng lượng bền vững cần phải tính đến các yếu tố ảnh hưởng đến chi phí, an ninh và tin cậy của hệ thống điện. Cân bằng hài hoà những yếu tố này không đơn giản. Nhiều nước trên thế giới trong đó có Anh và Úc đã phải xem xét thiết kế lại thị trường điện để đáp ứng với sự phát triển nhanh chóng của NLTT đe dọa tới tính an ninh và đủ nguồn của hệ thống điện.

TS Thái Doãn Hoàng Cầu là tác giả của cuốn sách "Thị trường điện: các vấn đề cơ bản và chuyên đề kinh tế, thương mại, quản lý".

Kiến nghị: Các điểm cần lưu ý khi xây dựng luật năng lượng tái tạo

Ở góc độ phát triển điện lực bền vững, tôi cho rằng các nhà hoạch định chính sách năng lượng, điện lực, NLTT trong việc xây dựng luật NLTT cần rà soát, đánh giá, cân nhắc kỹ lưỡng một số điểm chính cần lưu ý sau đây (trong số rất nhiều điểm, điều khoản cần đồng bộ, ổn định trong Luật NLTT):

Đầu tiên, Luật NLTT cần khẳng định các mục tiêu, nguyên tắc phát triển NLTT nhất quán với các mục tiêu, nguyên tắc cốt lõi của Luật Điện lực, bao gồm bền vững môi trường, hiệu quả kinh tế và tin cậy hệ thống điện. Cần xác định rõ mức độ ưu tiên của các mục tiêu phát triển NLTT, giảm khí thải, giá điện hợp lý/cạnh tranh cho khách hàng, hiệu quả kinh tế (vận hành cũng như đầu tư), độ tin cậy (an ninh hệ thống điện trong ngắn hạn, đủ nguồn cung/an ninh năng lượng trong dài hạn), công bằng và minh bạch (trung lập về công nghệ, trung lập về cạnh tranh, tự do lựa chọn của khách hàng/tự do chào giá của nhà cung cấp).

Ở khía cạnh chuyên môn, các mục tiêu kinh tế thường là chủ đạo, cần tối ưu hoá với các mục tiêu tin cậy, bền vững môi trường là những ràng buộc phải tuân thủ.

Thứ hai, xây dựng lộ trình phát triển NLTT cụ thể cho từng giai đoạn, từng năm như thế nào cho phù hợp? Như đã nêu trên, vì chi phí đầu tư của điện mặt trời, điện gió, lưu trữ năng lượng tiếp tục giảm mạnh theo thời gian, phát triển NLTT quá nhanh, quá sớm sẽ dẫn đến giá thành cao cho sản xuất điện, khách hàng. Lộ trình, mục tiêu phát triển NLTT cần phù hợp với hiện trạng Việt Nam là nước đang phát triển với mức tăng trưởng cao, cần rất nhiều điện năng sử dụng nhiên liệu hóa thạch ổn định, giá rẻ như điện than.

Kinh nghiệm của Úc cho thấy các chính sách của các tiểu bang, liên bang thúc đẩy NLTT phát triển quá nhanh dẫn đến một số nhà máy điện than phải công bố đóng của trước niên hạn, giảm độ tin cậy hệ thống điện, làm tăng giá thành.

Phát triển NLTT chậm, quá thận trọng trái lại có thể làm chậm, làm mất cơ hội phát triển kinh tế xanh, hội nhập quốc tế, làm chủ công nghệ sớm hơn.

Nên chăng: Luật xác định mục tiêu dài hạn, đảm bảo tính khả thi, đồng bộ với các chính sách, định hướng chiến lược khác, còn các mục tiêu ngắn hạn hơn thì trao thẩm quyền cho Chính phủ, các cơ quan quản trị ngành năng lượng, điện lực xác định sao cho phù hợp với diễn biến thực tế thay đổi nhanh để không bị thiệt thòi về công nghệ, chi phí?

Thứ ba, có chính sách hỗ trợ cho các công nghệ NLTT, công nghệ tích hợp NLTT vào hệ thống điện có chi phí còn cao nhưng tiềm năng, đa mục tiêu, đa dụng như điện gió ngoài khơi, các loại công nghệ lưu trữ năng lượng, hydrogen, v.v… Có thể xem xét ưu đãi thuế, tạo các quỹ đầu tư nghiên cứu, phát triển năng lượng tái tạo, năng lượng mới, năng lượng sạch và các công nghệ hỗ trợ, tích hợp chúng vào hệ thống điện.

Ở đây, nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc tài trợ, đầu tư “mạo hiểm” có mục đích vừa học hỏi, làm chủ công nghệ và đồng thời tạo ra cơ hội phát triển mới trong tương lai. Cần xem xét đầu tư nhưng ở mức vừa phải, thí điểm để tránh tăng chi phí cho toàn xã hội (vì thất thu thuế, đầu tư công không hiệu quả làm giảm các phúc lợi xã hội khác).

Cuối cùng, cần các cơ chế thị trường để phát triển NLTT. Luật NLTT cần tránh đưa ra những công cụ chính sách tạo ra một số người hưởng lợi chính sách không công bằng, thiếu minh bạch, hay làm “méo mó” vận hành theo quy luật thị trường. Loạt bài của Chuyên đề “Vì sao cần sớm có luật Năng lượng tái tạo?” cũng nêu nút thắt cho phát triển các công nghệ NLTT là cơ chế giá, bao tiêu sản phẩm. Trong một bài viết trước trên PetroTimes, tôi đã phân tích và chia sẻ: phát triển điện lực hiệu quả, bền vững cần các cơ chế thị trường điện. Điều này áp dụng cho cả NLTT.

Các cơ chế thị trường điện sẽ giúp đảm bảo mục tiêu hiệu quả kinh tế, minh bạch, công bằng và giúp xã hội hoá (thu hút, đa dạng hóa nguồn vốn) cho việc phát triển ngành điện, điện tái tạo nói riêng. Điều này cũng thống nhất và đồng bộ với các mục tiêu, nguyên tắc phát triển thị trường điện trong Luật Điện lực.

Để làm tốt những lưu ý trên, các cơ quan chịu trách nhiệm tham mưu, xây dựng luật NLTT cần sớm có những nghiên cứu, mô hình hoá tiên lượng tác động của các chính sách, đặc biệt là tác động kinh tế, kỹ thuật, có tham vấn với cộng đồng chuyên môn để giúp tránh được những hậu quả không lường trước (unintended consequences). Chẳng hạn, các cơ chế giá FIT vừa rồi đã không lường trước được việc công suất đầu tư NLTT quá lớn, mất cân đối trong khi lưới điện chưa được phát triển đồng bộ./.

TS. Thái Doãn Hoàng Cầu (Viết riêng cho PetroTimes từ Úc châu)

Về tác giả

Thái Doãn Hoàng Cầu là tiến sĩ về hành vi kinh tế trong thị trường điện và có hơn 25 năm kinh nghiệm nghiên cứu và làm việc trong thị trường điện Úc.

Ông là tác giả của cuốn sách "Thị trường điện: các vấn đề cơ bản và chuyên đề kinh tế, thương mại, quản lý" do Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật xuất bản vào tháng 10 năm 2022. Cuốn sách 20 chương, 750 trang này cung cấp những kiến thức liên ngành và kinh nghiệm thực tiễn cần biết nhằm giúp ngành điện Việt Nam chuẩn bị tốt hơn cho thị trường điện.

Tham khảo

Cầu, T. D. H. (2022). Thị trường điện: Các vấn đề cơ bản và chuyên đề kinh tế, thương mại, quản lý chiến lược. Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội.

Cầu, T.D.H. (2023). Bài 11: TS Thái Doãn Hoàng Cầu: Phát triển điện lực hiệu quả, bền vững cần các cơ chế thị trường điện. Chuyên đề Gỡ nút thắt điện khí để "điện đi trước một bước". PetroTimes - Tạp chí của Hội Dầu khí Việt Nam. 23/10/2023. https://petrotimes.vn/bai-11-ts-thai-doan-hoang-cau-phat-trien-dien-luc-hieu-qua-ben-vung-can-cac-co-che-thi-truong-dien-696765.html

Cầu, T. D. H. (2023). Bốn vấn đề nan giải của ngành điện. Chuyên mục Tâm điểm, Dân trí, 29/05/2023. https://dantri.com.vn/tam-diem/bon-van-de-nan-giai-cua-nganh-dien-20230526105311936.htm

Cầu, T.D.H. (2023). Nên tiến hành cải cách thị trường điện như thế nào?. Tạp chí Năng lượng Việt Nam. 4/12/2023. https://nangluongvietnam.vn/nen-tien-hanh-cai-cach-thi-truong-dien-viet-nam-nhu-the-nao-31895.html

Graham, P., Hayward, J., Foster J. và Havas, L. (2023). GenCost 2022-23: Final report, CSIRO, Australia.

Hương, P.D. và Yến, N.T. (2023). Đánh giá thực hiện chính sách, pháp luật về phát triển năng lượng tái tạo tại Việt Nam. Tạp chí Công thương điện tử. 14/09/2023. https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/danh-gia-thuc-hien-chinh-sach-phap-luat-ve-phat-trien-nang-luong-tai-tao-tai-viet-nam-110347.htm

PetroTimes (2023). Chuyên đề Vì sao cần sớm có luật Năng lượng tái tạo?. PetroTimes - Tạp chí của Hội Dầu khí Việt Nam.

Toán, D.V. và Định, M.K. (2023). Quy hoạch điện VIII gắn với sử dụng năng lượng tái tạo và phát triển kinh tế xanh. Tạp chí Môi trường. Số 6/2023. 13/7/2023 http://tapchimoitruong.vn/phap-luat--chinh-sach-16/quy-hoach-dien-viii-gan-voi-su-dung-nang-luong-tai-tao-va-phat-trien-kinh-te-xanh-28768

Viện Năng lượng (2023). Đề án quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021-2030 tầm nhìn đến năm 2050, Thuyết minh chung. Viện Năng lượng - Bộ Công Thương.