Khung pháp lý cho hoạt động khai thác, phát triển mỏ còn nhiều vướng mắc

18:00 | 19/12/2021

14,462 lượt xem
Theo dõi Petrovietnam trên
|
(PetroTimes) - Hiện nay, khung pháp lý cho hoạt động khai thác, phát triển mỏ còn nhiều vướng mắc. Các bộ luật như Luật Dầu khí, Luật Quản lý và sử dụng vốn Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và các Luật chuyên ngành còn chồng chéo vướng mắc khi thực hiện về trình tự phê duyệt thủ tục đầu tư, quy định tổng mức đầu tư dự án, thực hiện kế hoạch phát triển mỏ (FDP),…

Cụ thể, với thủ tục phê duyệt dự án, sau khi Luật Đầu tư 2020 có hiệu lực, theo Điều 4 về áp dụng Luật Đầu tư và các luật có liên quan thì trong trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật Đầu tư và luật khác đã được ban hành trước khi Luật Đầu tư có hiệu lực thi hành về trình tự, thủ tục đầu tư kinh doanh, bảo đảm đầu tư thì thực hiện theo quy định của Luật Đầu tư, trừ trường hợp thẩm quyền, trình tự, thủ tục, điều kiện đầu tư kinh doanh theo quy định của Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Kinh doanh bảo hiểm, Luật Dầu khí. Tuy nhiên, Luật Dầu khí hiện hành lại chưa quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục đầu tư đối với các dự án thăm dò khai thác. Do đó, cần sửa đổi, bổ sung Luật Dầu khí để quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục đầu tư cho Nhà đầu tư sử dụng từ nguồn vốn Nhà nước.

Với quy định về tổng mức đầu tư dự án, Dự án Dầu khí thường có thời gian kéo dài 30 năm hoặc hơn nữa, trong quá trình thực hiện dự án có nhiều giai đoạn: Tìm kiếm thăm dò, Phát triển khai thác, Đầu tư bổ sung/mở rộng,… Nếu xác định tổng mức đầu tư dự án như các dự án thông thường (tổng mức đầu tư là tổng chi phí đầu tư từ khi bắt đầu dự án đến khi kết thúc dự án) thì hầu như tất cả các dự án Dầu khí sau một bước đầu tư sẽ có tổng mức đầu tư đến ngưỡng phải cấp cao nhất phê duyệt. Tiếp theo đó, bất cứ đầu tư bổ sung/điều chỉnh nào sẽ phải trình cấp cao nhất phê duyệt. Việc phê duyệt bị đẩy lên cấp cao dẫn đến kéo dài thời gian phê duyệt, gây khó khăn cho nhà đầu tư. Do đó, trong sửa đổi Luật Dầu khí nên có quy định về cách xác định tổng mức đầu tư trên cơ sở các giai đoạn đầu tư của một dự án Dầu khí.

mỏ dầu khí Bạch Hổ - Ảnh: Nguyễn Chính Tiến
Mỏ dầu khí Bạch Hổ - Ảnh: Nguyễn Chính Tiến

Bên cạnh đó là vướng mắc trong giai đoạn thực hiện Kế hoạch phát triển mỏ (FDP). Theo Luật Dầu khí, Nghị định 95 và Quy chế khai thác Dầu khí, tổ chức cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải thực hiện đúng nội dung kế hoạch phát triển mỏ dầu khí hoặc kế hoạch phát triển phát triển sớm mỏ dầu khí đã được phê duyệt; Cập nhật kế hoạch phát triển mỏ nếu có thay đổi mức đầu tư trên 10% so với tổng mức đầu tư đã được phê duyệt; Thay đổi hoặc phát sinh các hạng mục thiết bị cơ bản hiện có của mỏ. Người điều hành không được phép mở vỉa dầu hoặc khí khác với Kế hoạch khai thác sớm, Kế hoạch phát triển mỏ dầu khí đã được phê duyệt. Tuy nhiên, trên thực tế, luôn có sự khác biệt nhất định giữa kế hoạch phát triển mỏ và thực tế triển khai (khoan sâu hơn để thẩm lượng các tầng bên dưới, những điều chỉnh nhất định công suất đường ống thiết bị, bắn thêm những vỉa mới có quy mô không lớn được phát hiện trong quá trình khoan khai thác,…). Đây là những thay đổi chưa đến mức phải lập FDP hiệu chỉnh. Hiện nay, chưa có quy định cụ thể về cấp sẽ xem xét phê duyệt những thay đổi thuần túy mang tính kỹ thuật. Trong khi đó, nếu vì những thay đổi trên mà phải cập nhật vào FDP mới được thực hiện sẽ rất mất thời gian, tốn kém tiền bạc và không phù hợp với thực tế sản xuất. Do đó, để đáp ứng nhu cầu thực tế, không làm chậm trễ tiến độ công việc, giảm chi phí cho Nhà thầu, tăng hiệu quả cho dự án đồng thời không buông lỏng quản lý nhà thầu nên xem phê duyệt FDP như phê duyệt khung. Đồng thời, phân cấp cụ thể những nội dung Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (Petrovietnam) được phê duyệt điều chỉnh so với FDP đã phê duyệt.

Hiện nay, hầu hết các mỏ dầu khí chủ đạo đều đang khai thác với mức độ suy giảm sản lượng cao (Bạch Hổ, cụm mỏ Sư Tử, Tê Giác Trắng, Lan Tây,…). Các phương pháp tăng cường hệ số thu hồi dầu mới bắt đầu thử nghiệm, chưa được triển khai rộng rãi ở quy mô lớn do gặp khó khăn về kỹ thuật và hiệu quả kinh tế. Các mỏ mới dự kiến đưa vào phần lớn là mỏ có cấu tạo phức tạp, trữ lượng nhỏ, công tác phát triển khai thác có nhiều khó khăn. Nguồn tài nguyên dầu khí tại chỗ còn lại thì khí chiếm tỷ trọng lớn hơn dầu, phân bổ không đồng đều, tập trung ở vùng nước sâu, xa bờ, có điều kiện địa chất và kỹ thuật phức tạp, khai thác gặp nhiều khó khăn, thách thức. Công tác tìm kiếm thăm dò gia tăng trữ lượng ngày càng khó khăn, hệ số bù trữ lượng hàng năm không đảm bảo bù cho sản lượng dầu khí khai thác.

Các điều khoản của Hợp đồng chia sản phẩm dầu khí (PSC) mới chưa thực sự khuyến khích và thu hút đầu tư trong bối cảnh tiềm năng dầu khí còn lại ít hấp dẫn nhà đầu tư mới; chưa có cơ chế, chính sách phù hợp để thúc đẩy phát triển khai thác mỏ nhỏ, cận biên, dự án khai thác tận thu và dự án đầu tư nâng cao hệ số thu hồi dầu.

Do đó, để bù đắp làm chậm đà suy giảm sản lượng dầu khí, cần triển khai đưa vào khai thác các mỏ dầu khí mới. Để làm được điều này, cần sửa đổi Luật Dầu khí để tạo điều kiện cho phát triển các dự án, mỏ mới, mỏ nhỏ cận biên, dự án nâng cao thu hồi dầu,… Trong đó, cần có quy định cụ thể liên quan đến trình tự thủ tục phê duyệt đầu tư; phân cấp cho Petrovietnam phê duyệt các thay đổi trong quá trình thực hiện theo FDP được duyệt như: khoan đan dày, khoan cắt thân, nâng cấp/tối ưu hệ thống thiết bị;…; có quy định cụ thể về cách tiếp nhận các dự án/mỏ do nhà thầu trả lại trên nguyên tắc phải có chủ đầu tư và cơ chế ăn chia giữa Nhà đầu tư và Nhà nước rõ ràng.

Câu chuyện thành công của Petronas có được nhờ những thay đổi mang tính đột phá, cách mạng trong thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động dầu khí vì thế là điều Việt Nam rất cần nghiên cứu trong quá trình xây dựng Luật Dầu khí sửa đổi.

Cụ thể, việc quản lý nhà nước về dầu khí tại Malaysia được áp dụng theo mô hình chính phủ thực hiện chức năng hoạch định và ban hành các chính sách.

Thủ tướng Chính phủ Malaysia là cấp quản lý cao nhất quy định và ban hành các chính sách liên quan đến năng lượng quốc gia, bao gồm dầu khí. Hội đồng tư vấn dầu khí quốc gia Malaysia chịu trách nhiệm tư vấn cho Thủ tướng về các vấn đề chính sách, lợi ích quốc gia và các vấn đề liên quan đến dầu khí.

Công ty dầu khí quốc gia Malaysia - Petroliam Nasional Berhad (Petronas) được trao quyền thực hiện cả 3 vai trò: Tham gia hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí; Quản lý nhà nước về dầu khí; Đầu tư trực tiếp vào hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại Malaysia.

Theo đó, Luật Phát triển Dầu khí (Petroleum Development Act - 1974) trao quyền sở hữu toàn bộ tài nguyên dầu khí của Malaysia cho Petronas. Từ đó, Petronas có thể trực tiếp đầu tư, điều hành hoạt động thăm dò khai thác dầu khí thông qua công ty con (Petronas Carigali); đồng thời Petronas cũng tham gia cùng với Ban Kinh tế Kế hoạch (thuộc Văn phòng Thủ tướng) xây dựng các chính sách về dầu khí trong tổng thể các chính sách về năng lượng.

Vai trò quản lý hoạt động thượng nguồn của Petronas được thực hiện thông qua đơn vị quản lý dầu khí của Malaysia (Malaysia Petroleum Management - MPM) để quản lý, giám sát mọi vấn đề liên quan từ khi hình thành dự án, lựa chọn nhà thầu, đám phán ký kết hợp đồng dầu khí cho đến công đoạn triển khai và kết thúc dự án.

Nhà thầu khi muốn tham gia vào hoạt động thăm dò và khai thác tại quốc gia có sản lượng dầu khí lớn thứ 2 ở Đông Nam Á, phải có được giấy phép từ Petronas. Thông qua MPM, Petronas ký kết hợp đồng với các công ty dầu khí và chịu trách nhiệm giám sát các hoạt động.

Petronas xây dựng và ban hành Hệ thống quy trình hướng dẫn đối với hoạt động thăm dò khai thác dầu khí (PPGUA), bao gồm đầy đủ các thủ tục từ khi ký kết hợp đồng, tiến hành hoạt động thăm dò, khoan, phát triển mỏ, khai thác dầu khí… Ngoài việc cấp phép, cần có sự chấp thuận của Thủ tướng, các quy trình liên quan khác được quy định trong PPGUA.

PPGUA không có quy định riêng về phê duyệt báo cáo trữ lượng đối với phát hiện dầu khí thương mại được đưa vào phát triển, mà được xem xét trong quy trình phê duyệt Báo cáo kế hoạch phát triển mỏ (FDP).

Đơn vị quản lý dầu khí của Malaysia thành lập Hội đồng đánh giá kỹ thuật (TRC) và Hội đồng đánh giá thực hiện (ERC) đóng vai trò tư vấn kỹ thuật cho Petronas trong quá trình đánh giá FDP. FDP cuối cùng được MPM phê duyệt sau khi nhận được chứng thực của các bên tham gia trong hợp đồng.

Được biết, kể từ năm 1976, Malaysia áp dụng hình thức hợp đồng phân chia sản phẩm (PSC) trong hoạt động Thăm dò - Khai thác dầu khí và luôn có sự thay đổi linh hoạt để phù hợp với các điều kiện đặc thù về tài nguyên dầu khí. Còn từ năm 2019, với các mỏ có quy mô nhỏ (trữ lượng dưới 15 triệu thùng dầu), Petronas đã và đang nghiên cứu mẫu PSC mới (SFA PSC) theo hướng đơn giản hóa các thủ tục.

M.P

Hoạt động thăm dò khai thác Dầu khí ngoài khơi Việt Nam: Thực trạng và giải phápHoạt động thăm dò khai thác Dầu khí ngoài khơi Việt Nam: Thực trạng và giải pháp
Hoàn thiện khung pháp lý - Tạo đột phá cho phát triển ngành Dầu khí Việt NamHoàn thiện khung pháp lý - Tạo đột phá cho phát triển ngành Dầu khí Việt Nam
Sửa đổi Luật Dầu khí để biến tiềm năng tài nguyên thành hiện thựcSửa đổi Luật Dầu khí để biến tiềm năng tài nguyên thành hiện thực
Luật Dầu khí cần kịp thời sửa đổiLuật Dầu khí cần kịp thời sửa đổi

DMCA.com Protection Status