Bài học từ Malaysia: Phân định rõ vai trò, trao quyền và đơn giản hóa thủ tục
Là quốc gia có sản lượng khai thác dầu khí lớn thứ 2 ở Đông Nam Á, Malaysia hiện đang áp dụng mô hình quản lý nhà nước về dầu khí với chức năng hoạch định, ban hành chính sách thuộc về chính phủ. Trong đó, Thủ tướng Chính phủ Malaysia là cấp quản lý cao nhất quy định và ban hành các vấn đề chính sách liên quan đến năng lượng quốc gia bao gồm có dầu khí. Hội đồng tư vấn dầu khí quốc gia có nhiệm vụ tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ Malaysia về các vấn đề chính sách, lợi ích quốc gia và các vấn đề liên quan đến dầu khí. Với mô hình này, công ty dầu khí quốc gia của Malaysia - Petroliam Nasional Berhad (Petronas) được trao quyền thực hiện cả 3 vai trò: Tham gia hoạch định, ban hành các chính sách về dầu khí; Quản lý nhà nước về dầu khí; Đầu tư trực tiếp vào hoạt động thăm dò khai thác dầu khí tại Malaysia.
 |
| Petronas được trao quyền sở hữu toàn bộ tài nguyên dầu khí của Malaysia. (Ảnh minh họa) |
Luật Phát triển Dầu khí 1974 trao quyền sở hữu toàn bộ tài nguyên dầu khí của Malaysia cho Petronas. Theo đó, Petronas trực tiếp đầu tư, điều hành hoạt động thăm dò khai thác dầu khí thông qua công ty con; đồng thời Petronas cũng tham gia cùng với Ban Kinh tế Kế hoạch (thuộc Văn phòng Thủ tướng) xây dựng các chính sách về dầu khí trong tổng thể các chính sách về năng lượng.
Vai trò quản lý hoạt động dầu khí thượng nguồn của Petronas được thực hiện thông qua đơn vị quản lý dầu khí của Malaysia (Malaysia Petroleum Management - MPM) để quản lý, giám sát mọi vấn đề liên quan từ khi hình thành dự án, lựa chọn nhà thầu, đám phán ký kết hợp đồng dầu khí cho đến công đoạn triển khai và kết thúc dự án. Nhà thầu khi muốn tham gia vào hoạt động thăm dò và khai thác dầu khí tại Malaysia, phải xin cấp phép và nhận giấy phép từ Petronas. Petronas thông qua MPM ký kết hợp đồng dầu khí với các công ty dầu khí và chịu trách nhiệm giám sát các hoạt động.
Petronas xây dựng và ban hành Hệ thống quy trình hướng dẫn đối với hoạt động thăm dò khai thác dầu khí (Procedures and guidelines for upstream activities - PPGUA) gồm đầy đủ trình tự, thủ tục liên quan từ khi ký kết hợp đồng dầu khí, tiến hành hoạt động thăm dò, khoan, phát triển mỏ, khai thác dầu khí… Ngoài việc cấp phép (ký kết hợp đồng dầu khí PSC hoặc RSC) cần có sự phê duyệt/chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ, các quy trình liên quan khác được quy định trong PPGUA đều được Petronas phê duyệt (thông qua MPM).
Từ năm 1976, Malaysia đã áp dụng hình thức hợp đồng chia sản phẩm trong hoạt động thăm dò khai thác dầu khí và luôn có sự thay đổi linh hoạt để phù hợp với các điều kiện đặc thù về tài nguyên dầu khí (áp dụng PSC R/C với các mỏ có chi phí cao/rủi ro cao, RSC đối với các mỏ dầu khí cận biên, các điều khoản PSC riêng đối với khu vực nước sâu, khu vực có nhiệt độ cao/áp suất cao).
Năm 1985, Malaysia ban hành hợp đồng chia sản phẩm theo cơ chế tối ưu chi phí, xác định tỷ lệ chia chi phí dựa trên doanh thu và chi phí của nhà thầu, đối với những khu vực có nhiệt độ cao, áp suất cao hoặc điều kiện nước sâu, xa bờ.
Năm 2011, Malaysia ban hành hợp đồng dịch vụ rủi ro cho các mỏ có trữ lượng dưới 30 triệu thùng dầu, khoảng 500 triệu mét khối khí, đặc biệt giảm thuế từ 38% ở dạng thông thường xuống còn 25% và miễn thuế xuất khẩu… Với các mỏ suy giảm sản lượng, có trữ lượng dưới 30 triệu thùng, cho phép khấu trừ thuế tài nguyên và phần còn lại sẽ chia cho các nhà thầu.
Với các mỏ dầu khí cận biên và trữ lượng rất nhỏ (dưới 15 triệu thùng hoặc 200 triệu mét khối khí), Malaysia cũng áp dụng cơ chế đặc biệt chỉ thu thuế tài nguyên và phần tham gia của công ty dầu khí quốc gia, phần lợi nhuận còn lại sẽ được chia cho nhà thầu; và từ năm 2019 bắt đầu tiếp tục nghiên cứu mẫu PSC mới (SFA PSC) theo hướng đơn giản hóa các thủ tục nhằm khuyến khích đầu tư tại các khu vực mỏ này.
Ở giai đoạn tiền phát triển, FDP được Petronas xem xét 1 lần thay vì 5 bước đánh giá như các dự án thông thường trước khi có FDP chính thức. Ngoài ra, về quy trình thủ tục đối với các mỏ dầu khí cận biên cũng được tinh giản, gọn nhẹ hơn. Năm 2020, Malaysia đã đấu thầu 20 dự án với các cơ chế đặc biệt như các yếu tố liên quan đến thời hạn hợp đồng thời gian phát triển…
Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Tại Việt Nam, quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí được quy định ngay từ khi Luật Dầu khí lần đầu tiên được ban hành năm 1993, trong đó khẳng định “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí”. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dầu khí năm 2008 xác định vai trò, chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí, trong đó Bộ Công Thương chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí.
 |
| Dự án Biển Đông 01 của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam. |
Theo quy định, Thủ tướng Chính phủ là cơ quan phê duyệt có tính pháp lý cao nhất đối với kết quả đấu thầu lô dầu khí và hợp đồng dầu khí; phương án hợp tác để triển khai hoạt động dầu khí tại các vùng chồng lấn với nước ngoài; kéo dài thời hạn tìm kiếm thăm dò hoặc thời hạn hợp đồng dầu khí; danh mục các lô dầu khí, phân định và điều chỉnh giới hạn các lô dầu khí…, báo cáo trữ lượng (RAR); kế hoạch phát triển mỏ/kế hoạch phát triển mỏ điều chỉnh (FDP/FDP điều chỉnh).
Bộ Công Thương có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch đại cương phát triển mỏ dầu khí (ODP), kế hoạch khai thác sớm (EDP) tại các khu vực diện tích hợp đồng; phê duyệt kế hoạch, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc thu dọn các công trình cố định, thiết bị và phương tiện phục vụ hoạt động dầu khí không còn sử dụng và việc phục hồi môi trường theo quy định của pháp luật...
Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí theo quy định của pháp luật, như Bộ Tài chính quy định chi tiết thi hành các quy định liên quan đến thuế trong hoạt động dầu khí. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí tại địa phương theo quy định của pháp luật.
Công ty dầu khí quốc gia là Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (Petrovietnam) ký kết hợp đồng dầu khí; quản lý và giám sát việc thực hiện của nhà thầu/người điều hành trong các hợp đồng/dự án thăm dò khai thác dầu khí ở trong nước thông qua việc phê duyệt chương trình công tác và ngân sách hàng năm, kế hoạch/chương trình thẩm lượng, xác lập diện tích phát triển, lịch trình khai thác...
Với các quy định hiện hành, hoạt động dầu khí tại Việt Nam đang có quá nhiều cơ quan cùng tham gia vào hoạch định chính sách và phê duyệt các quy trình liên quan. Trong khi đó, cơ chế chính sách pháp luật về dầu khí hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, các điều khoản hợp đồng dầu khí chưa đủ hấp dẫn, cạnh tranh so với các quốc gia trong khu vực, điều kiện tiềm năng dầu khí trong nước ngày càng hạn chế, gây khó khăn rất lớn trong việc thu hút đầu tư, đặc biệt là nước ngoài trong hoạt động tìm kiếm thăm dò, gia tăng trữ lượng.
Đặc biệt, Luật Dầu khí 1993 vẫn chỉ giới hạn ở hoạt động dầu khí thượng nguồn là thăm dò khai thác mà chưa đề cập đến hoạt động dầu khí ở khâu trung nguồn và hạ nguồn. Vì vậy, việc thu hút đầu tư vào chuỗi giá trị dầu khí từ khâu thượng nguồn đến hạ nguồn gặp nhiều khó khăn. Thực tế trong giai đoạn 2016-2020, Petrovietnam chỉ ký được 6 hợp đồng dầu khí mới; trong đó, chỉ ký được 1 hợp đồng dầu khí duy nhất với công ty dầu khí nước ngoài là Murphy Oil.
Theo ý kiến từ nhiều chuyên gia, trong quá trình sửa đổi Luật Dầu khí, cần đơn giản hóa các thủ tục với các dự án dầu khí, nhằm phù hợp với thông lệ dầu khí quốc tế; đồng thời, cần có cơ chế, chính sách trong việc trích lập dự phòng rủi ro cho hoạt động tìm kiếm thăm dò, khai thác dầu khí. Ngoài ra, để tăng tính chủ động trong quá trình triển khai và phù hợp với thông lệ dầu khí quốc tế, có thể xem xét trao quyền cho cơ quan quản lý nhà nước về dầu khí (Bộ Công thương) hoặc công ty dầu khí quốc gia (Petrovietnam) phê duyệt danh mục các lô dầu khí; kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu; chuyển đổi cam kết công việc; giữ lại diện tích, kéo dài thời gian giữ lại diện tích phát hiện khí; hoàn trả diện tích tìm kiếm thăm dò; mở rộng phạm vi hợp đồng trong trường hợp phát hiện thương mại vượt ra ngoài ranh giới phạm vi hợp đồng đó; báo cáo trữ lượng dầu khí…
Có thể nói, hoạt động dầu khí có tính đặc thù và rủi ro cao, do đó, quy định về quản lý nhà nước trong lĩnh vực này phải bảo đảm được tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống luật pháp, phù hợp với các cam kết quốc tế và thông lệ công nghiệp dầu khí quốc tế; đồng thời, cần phải đem lại hiệu quả, quyền lợi của quốc gia cũng như các nhà đầu tư trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh quốc gia của Việt Nam và tuân thủ pháp luật Việt Nam. Do đó, kiến nghị về việc bổ sung thẩm quyền phê duyệt danh mục các lô dầu khí; kế hoạch đấu thầu, kết quả đấu thầu… cần được cân nhắc, đánh giá kỹ lưỡng.
L.A (t/h)
